Corona-Impfregeln: Die Gebrechen der Expertokratie

Was bei der Impf-Triage schiefgelaufen ist, wie wir es besser gemacht hätten und was wir für die Weiterentwicklung unserer Demokratie daraus lernen können. Von unserem Gastautor Volker Eichener.

Die Coronavirus-Pandemie hat unser politisches System kräftig durchgeschüttelt. Grundrechte mussten eingeschränkt werden, um das höchste Grundrecht, das Recht auf Leben, zu schützen. Der Bundestag konnte, wenn er gefordert war, eine nie zuvor für möglich gehaltene Arbeitsgeschwindigkeit entwickeln. Um zu einem halbwegs bundeseinheitlichen Vorgehen zu kommen, wurde ein neues, vom Grundgesetz gar nicht vorgesehenes Gremium geschaffen, die Bund-Länder-Beratungen. Vor allem aber kam es zu massiven Verlagerungen der Zuständigkeiten auf die Exekutive, die in einigen Fällen überschießender Regelungswut von der Judikative gebremst werden musste, weil Maßnahmen die drei Kriterien der Gelegentheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit nicht erfüllt hatten. Teilweise schienen sich die Mittel gegenüber den Zielen zu verselbständigen, wie am Gebrauch des verräterischen Wörtchens „streng“ zu erkennen war. Und: Die deutsche Demokratie bewegte sich mit großen Schritten in Richtung einer Expertokratie, wenn Behörden wie das Robert-Koch-Institut und Expertengremien wie die Ständige Impfkommission von einer politikberatenden Rolle in eine de facto politikbestimmende Position gerieten.

Die Härte der Impf-Triage

Die Festlegung der Impfreihenfolge während der Corona-Pandemie gehört zu schwierigsten politischen Entscheidungen in einer Demokratie überhaupt, geht es doch darum, wer leben darf und wer womöglich sterben muss. Eine solche Entscheidung ist auch ein Test für die Leistungsfähigkeit einer Demokratie. Wie hat unsere Demokratie bei diesem Test abgeschnitten und welche Alternativen hätte es gegeben?

Solange es keinen Impfstoff gab, litt die gesamte Bevölkerung an absoluter Deprivation. Absolute Deprivation heißt, dass eine begehrte Ressource überhaupt nicht zur Verfügung steht. Das ist schlimm für die Menschen, aber wenn niemand Zugang zu dieser Ressource hat, fügen sich alle in ihr Schicksal. Absolute Deprivation ist leichter zu ertragen als relative Deprivation, die nur einen Teil der Bevölkerung betrifft, der sich gegenüber denen, die begünstigt sind, ungerecht behandelt fühlt. Und wenn es um Leben und Tod geht, reagiert man besonders heftig auf relative Deprivation. Warum erhält mein Nachbar die Impfung, aber ich nicht? Warum muss ich ein halbes Jahr warten, bis ich geschützt werde?

Dadurch, dass der Impfstoff erst nach und nach produziert wird, war es unvermeidlich, dass er anfangs knapp sein würde. Dass er in den Mitgliedsländern der Europäischen Union so knapp sein würde, wie er letztlich war, weil hier die Lieferungen im Vergleich mit anderen Ländern wie Israel, den USA und dem Vereinigten Königreich erst besonders spät eintrafen, stellte allerdings bereits ein Ergebnis von Politikversagen dar.

Dieses Politikversagen ist ausgerechnet von einem US-amerikanischen politischen Magazin gründlich recherchiert und dokumentiert worden.[1] Erstens verhandelte die EU besonders hart mit den Impfstofflieferanten, um niedrige Preise zu vereinbaren – was ihr auch gelang, aber dazu führte, dass die Länder, die höhere Preise pro Impfstoffdosis bezahlten, von den Lieferanten prioritär beliefert wurden. Zweitens benötigte die Abstimmung zwischen 27 Regierungen viel Zeit, so dass die Lieferverträge erst spät geschlossen wurden – mit der Folge, dass die Länder, die ihre Aufträge schneller erteilt hatten, auch schneller beliefert wurden. Und drittens nahm sich die europäische Arzneimittelagentur EMA mehr Zeit für die Zulassung des Impfstoffs als die vergleichbaren Behörden im Vereinigten Königreich und in den USA, obgleich allen Behörden die gleichen Antragsunterlagen vorlagen und parallel an denselben Themen gearbeitet wurde. Auf die Idee einer kooperativen Arbeitsteilung, einer gegenseitigen Anerkennung der Prüfungsergebnisse oder einer Aufstockung des mit maximal 100 Personen eher kümmerlichen Personaleinsatzes bei der EMA ist niemand gekommen.

Das Abschieben der politischen Verantwortung auf ein Gremium von Experten

Die Folge war, dass man eine Impf-Triage vornehmen musste, also eine Entscheidung, wer geimpft wird und wer warten muss, was darauf hinauslief, ein Sterberisiko bei denjenigen mit geringerer Priorität bewusst in Kauf zu nehmen. Die politischen Gremien kamen sehr schnell zum Entschluss, dass sie die Verantwortung, über Leben und Tod der Bürgerinnen und Bürger zu entscheiden, nicht übernehmen wollten. Also schob man die Verantwortung auf die Festlegung der Impfprioritäten ab, nämlich auf ein Gremium von Experten, das sich zusammensetzte aus Mitgliedern der Ständigen Impfkommission, des Deutschen Ethikrats und der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina. Ein derartig hochkarätiges Expertengremium, so war das politische Kalkül, müsse eine hohe Akzeptanz erlangen.

Doch dieses hochkarätige Gremium machte es sich sehr leicht. Ethische Entscheidungen, insbesondere wenn es um Leben und Tod geht, sind fast immer sehr schwierige Güterabwägungen, die häufig mit Kompromisslösungen enden, die mitunter von fast allen Seiten als unbefriedigend bewertet werden. Aber zumindest sollten Kriterien und sorgfältige Abwägungsprozesse transparent gemacht werden. Das Positionspapier der Arbeitsgruppe mit dem Titel „Wie soll der Zugang zu einem COVID-19-Impfstoff geregelt werden?“ liest sich jedoch nicht wie eine ethische Abwägung, sondern eher wie die Begründung einer politischen Entscheidung, die nur die Argumente nennt, die für die Entscheidung sprechen. Von einem Abwägen alternativer ethischer Kriterien ist in dem Positionspapier nichts zu lesen und wirklich transparent war das Verfahren auch nicht.

Die Arbeitsgruppe verwendete stattdessen ausschließlich das Gefährdungsrisiko als Kriterium für die Priorisierung: „Gerechte Priorisierungsentscheidungen richten sich also nach der Dringlichkeit des vorbeugenden Gesundheitsschutzes.“[2] Die Dringlichkeit resultierte einerseits aus der (durch Alter oder Vorerkrankungen resultierenden) „signifikant erhöhte[n] Wahrscheinlichkeit, im Falle einer Erkrankung intensivmedizinische Behandlung zu benötigen, schwerwiegende bleibende Schäden zu erleiden oder zu versterben“ und andererseits daraus, „dass bestimmte Personen (-gruppen) berufs- oder privatbedingt in einem physisch dichten Kontaktfeld leben und deshalb entweder selbst einem erhöhten Erkrankungs- oder sogar Sterblichkeitsrisiko ausgesetzt sind“.[3] Die Kombination beider Risiken führte dann zu einer Einteilung der Bevölkerung durch die STIKO in sechs Priorisierungsgruppen mit z.T. ausgesprochen willkürlicher Abgrenzung der Gruppen (z.B. Altersgruppen in Fünf-Jahres-Schritten, Priorisierung von Lehrer, nicht aber Hochschullehrer), was dann durch die Coronavirus-Impfverordnung des Bundes vom 8.2.2021 auf vier Gruppen verdichtet wurde, was die Unterschiede zwischen den Gruppen, zwischen denen mitunter nur wenige Tage Unterschied beim Geburtsdatum lagen, noch vergrößerte. Andere Länder legten bis zu elf verschiedene Prioritätsgruppen fest und wieder andere verwendeten Algorithmen, die die Impfreihenfolge aufgrund von Merkmalskombinationen in ganz feinen Abstufungen festlegten.

Ethisch vertretbare Alternativen zur Impfreihenfolge

Ständige Impfkommission, Deutscher Ethikrat, Leopoldina – das hört sich nach der Crème de la crème der deutschen Wissenschaft, nach Interdisziplinarität und nach allerhöchster ethischer Verantwortung an. Allerdings hat deren Festlegung der Impfreihenfolge, die rasch von der Politik übernommen wurde, weder eine breite Akzeptanz in der Bevölkerung gefunden noch unter Verbänden und Experten, die mit der Praxis medizinethischer Fragen vertraut sind. Eine Gruppe von vier Philosophen aus der Ludwig-Maximilians-Universität München und der Parmenides Foundation hat die Entscheidung der Arbeitsgruppe als reichlich oberflächlich und ungerecht kritisiert.[4]

In der Entscheidungstheorie stellt niemals die Risikowahrscheinlichkeit allein ein Kriterium dar, sondern nur in Verbindung mit der Schwere der Folgen. Die Wahrscheinlichkeit, an einer COVID-19-Erkrankung zu sterben, ist zwar für eine 90-jährige Person höher als für eine 60-jährige, allerdings würde der Tod der jüngeren Person sehr viel mehr Lebensjahre nehmen als der älteren. Eine Priorisierung der Impfreihenfolge aufgrund der Kombination von Sterberisiko und fernerer Lebenserwartung würde dem althergebrachten Grundsatz der Triage entsprechen, dass möglichst viele Personen die Pandemie mit möglichst wenig Schaden überstehen, so dass man das bestmögliche Ergebnis für Gesamtbevölkerung erzielt, wobei das Interesse des Einzelnen zurückstehen muss. Ferner rügen die vier Ethiker, dass der knappe Impfstoff so verteilt wird, dass zunächst die Gruppen mit höherer Priorität zwei Impfungen erhalten, bevor die nachrangigen Gruppen berücksichtigt werden. Da aber bereits die erste Impfung einen sehr hohen (85- bis 95-prozentigen) Schutz vor schweren Verläufen bietet, wäre es gerechter, zunächst die doppelte Zahl von Menschen einfach zu impfen, bevor die Zweitimpfung die Schutzwirkung noch geringfügig steigert. Es wäre gerechter, wenn 1.000 Menschen einen 90-prozentigen Schutz haben, als wenn 500 einen 95-prozentigen Schutz und 500 einen Schutz von Null erhalten.

Das bestmögliche Ergebnis für die Gesamtbevölkerung wird allerdings durch eine ganz andere Impfstrategie erreicht: nämlich die Priorisierung der potentiellen Superspreader, also von Personen, die (berufsbedingt) sehr viele soziale Kontakte haben und das Virus dadurch in der Bevölkerung weit verbreiten können.[5] Der Hauptentwickler des Modells, das belegt, dass diese Impfstrategie dreimal so effektiv wäre wie die Priorisierung nach Gefährdung, kommentierte in einem Interview: „Es wäre viel effektiver, die potentiellen Überträger zu immunisieren. Auf diese Weise würden sie andere nicht infizieren, und die Pandemie würde viel schneller zusammenbrechen.“ In Anspielung auf sein eigenes Alter sagte der 78-jährige Physiker Shlomo Havlin, der sich durch seinen Vorschlag selbst persönlich benachteiligen würde: „Es ist keine populäre Idee, und sie wäre auch für mich selbst als ältere Person nicht nützlich, aber sie würde tatsächlich zum Wohle aller führen. … Wenn du nicht genügend Impfstoff hast und du die ganze Bevölkerung schützen willst, ist das der einzige Weg.“[6] Wenn man den 25-jährigen Altenpfleger impft, der ein geringes Risiko hat, an einer COVID-19-Infektion zu sterben, ist das keine Benachteiligung der Hochbetagten, denn diese werden ja davor geschützt, von ihm mit dem Virus infiziert zu werden. In Düsseldorf hatte eine nicht geimpfte Arzthelferin, die an der hochansteckenden Mutante des Coronavirus erkrankt war, Kontakt zu 600 Patienten – ein klassisches Superspreader-Ereignis.

Das gleiche Ziel, nämlich das bestmögliche Ergebnis für die Gesamtbevölkerung zu erzielen, verfolgte auch das US-amerikanische Äquivalent der Ständigen Impfkommission, das Advisory Committee on Immunization Practices.[7] Dies sah vor, zunächst die Angehörigen der medizinischen Berufe und danach die Mitarbeiter der staatlichen Infrastrukturdienste zu impfen, um die Leistungsfähigkeit der Dienste zu sichern, die für die Versorgung der Erkrankten benötigt werden. Wenn die intensivmedizinische Versorgung zusammenbricht, weil Ärzte und Pflegekräfte erkranken, führt dies zum Tod vieler schwer Erkrankter.

Eine dritte Variante, das bestmögliche kollektive Ergebnis zu erzielen, wurde Anfang März 2021 von den Ministerpräsidenten Bayern und Sachsens ins Gespräch gebracht: Nämlich prioritär in den Regionen zu impfen, in denen die Inzidenz besonders hoch ist, und dort keine Priorisierungen nach persönlichen Merkmalen vorzunehmen, sondern alles daranzusetzen, durch möglichst rasche Erzielung von Herdenimmunität die exponentielle Verbreitung des Virus zu stoppen.

All diese Strategien sind ethisch vertretbar, wenn man zwischen Gesinnungsethik und Verantwortungsethik differenziert, wie es Max Weber gefordert hatte.[8] Gesinnungsethisch handeln wir dann, wenn wir mit unserem Handeln unmittelbar ethische Werte realisieren wollen, ohne nach den Folgen dieses Handelns zu fragen. Die Empfehlungen der Arbeitsgruppe von STIKO, Ethikrat und Leopoldina sind gesinnungsethisch, weil sie diejenigen als erstes schützen wollen, die das höchste Gefährdungsrisiko aufweisen. Wir handeln dagegen verantwortungsethisch, wenn wir alle Handlungsoptionen jeweils auf das Verhältnis von Nutzen und Schaden sowie auf die – auch unbeabsichtigten – Nebenfolgen prüfen und dann so gegeneinander abwägen, dass ethische Ziele bestmöglich erreicht werden.

Den Unterschied zwischen gesinnungsethischem und verantwortungsethischem Handeln kennt jeder, der schon einmal ein Flugzeug bestiegen hat. Im Fall eines (gar nicht so selten vorkommenden) Druckverlusts fallen automatisch Sauerstoffmasken aus der Kabinendecke. Wenn ich neben einer hilfebedürftigen Person sitze, besteht mein gesinnungsethischer Reflex darin, erst dieser Person die Maske aufzusetzen, bevor ich sie mir selber aufziehe. Dabei sind aber Komplikationen zu erwarten, so dass es wahrscheinlich ist, dass ich es nicht schaffe, der hilfsbedürftigen Person die Maske aufzuziehen, bevor ich selber durch Sauerstoffmangel bewusstlos werde. Im Ergebnis sind beide tot, aber ich bin mit gutem Gewissen gestorben. Verantwortungsethisch wäre es, zuerst mir selber die Maske aufzusetzen, um dann der anderen Person zu helfen, so dass beide überleben. Genau das wird auch bei der Sicherheitsunterweisung vorgeschrieben.

Ähnlich verhielt es sich mit den Vorschlägen, erst in regionalen Hotspots oder erst die Superspreader oder erst die medizinischen Berufe zu impfen und größeren Personenzahlen die Erstimpfung zukommen zu lassen, bevor man mit den Zweitimpfungen beginnt. Das wäre verantwortungsethisches Handeln, weil man damit bessere Ergebnisse für die Gesamtbevölkerung erzielen würde als durch die Priorisierung nach Dringlichkeit. Das Land Nordrhein-Westfalen hat sich bereits am 23. Februar 2021 dazu entschieden, die Impfreihenfolge zu modifizieren, indem mit dem Vorziehen der Impfungen von Lehrer und Erzieher der Superspreader-Ansatz wenigstens andeutungsweise berücksichtigt werden soll. Die Vorsitzende des Deutschen Ethikrats kritisierte diese Anpassung mit dem erstaunlichen Argument, „dass man das Prinzip hinter dieser Priorisierung aufgibt“.[9] Prinzipienreiterei schien dem Ethikrat wichtiger zu sein als das Bemühen um eine bestmögliche Lösung.

Die Gebrechen der Expertokratie

Das Kalkül, sich von politischer Verantwortung zu entlasten, indem man diese so wichtige Entscheidung an ein Expertengremium delegiert, ist nicht aufgegangen. Die Politik musste die Entscheidungskompetenz wieder an sich ziehen, weil die Experten zwar eine wissenschaftlich konsequente, aber keine gerechte Lösung  und erst recht keine effektive Lösung gefunden haben.

Expertokratien leiden unter verschiedenen Gebrechen. Das beginnt damit, dass Wissenschaften stets an Paradigmen gebunden sind, d.h. an Denkschulen, die eine Zeitlang ihre jeweilige Disziplin dominieren und keine abweichende Meinung zulassen, bis sie eines Tages im Zuge einer wissenschaftlichen Revolution durch eine andere Schule abgelöst werden.[10] Die Paradigmengebundenheit, die über Prüfungsverfahren, Berufungspolitik, peer reviews, Gutachter, Vergaben von Forschungsaufträgen etc. durchgesetzt wird, verengt nicht nur die Perspektive der Wissenschaftler, sondern lässt sie auch nach akademisch „reinen“ Lösungen suchen, die aber einseitig und radikal sind, während Politik in der Demokratie beinhaltet, auch Gefühle und Stimmungen zu berücksichtigen und Kompromisse zu schließen. Wer aber nicht „die reine Lehre“ vertritt, sondern sich auf Kompromisse einlässt, wird von der scientific community nicht gelobt, sondern gestraft. Gute Wissenschaftler sind schlechte Politiker. Es gibt auch überhaupt keinen Grund anzunehmen, dass Wissenschaftler über einen besseren moralischen Kompass verfügen als andere Menschen. Untersuchungen belegen, dass eine akademische Bildung keineswegs zu klügeren politischen Entscheidungen führt: „Die historischen Daten lassen wenig Zweifel daran, dass die Gebildeten, einschließlich der Hochgebildeten, sich in ihrem moralischen und politischen Denken ebenso oft geirrt haben wie alle anderen.“[11] Die Gebildeten können ihren Irrtum nur mit klügeren Worten begründen. Expertokratien können gefährlich werden, wenn sie abweichende Meinungen mit dem Argument der Inkompetenz totschlagen: „Macht an Wissen zu binden, birgt die Gefahr, ein Monstrum zu schaffen, das sich nicht von seinem Kurs abbringen lässt, selbst er falsch ist – was unweigerlich passieren wird, da nichts und niemand unfehlbar ist.“[12]

Demokratische Alternativen zur Festlegung der Impfreihenfolge

Die Festlegung der Impfreihenfolge durch ein Gremium von Fachleuten hat die grundsätzliche Kritik an der Expertokratie bestätigt, weil sie suboptimale Ergebnisse erbracht hat. Was wären die Alternativen gewesen?

Die naheliegendste Option wäre gewesen, dass die Bund-Länder-Konferenz, die ohnehin die Masse der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung verantwortete, die Impfreihenfolge festgelegt hätte. Allerdings hätten die notorischen Fernduelle zwischen zwei Ministerpräsidenten um die Kanzlerkandidatur die Gefahr geborgen, nicht die bestmögliche Lösung zu finden, sondern das Ergebnis eines Machtkampfes widerzuspiegeln. Und gleich, wie die Reihenfolge festgelegt worden wäre, hätte es von Seiten der Benachteiligten Kritik an unseren politischen Institutionen gehagelt.

Der Deutsche Bundestag hätte die Kompetenz (wieder) an sich ziehen können. Dann wäre diese schwierige Entscheidung allerdings zum Spielball parteipolitischer Kontroversen geworden und am Ende, vermutlich nach langwierigen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat, hätten politische Mehrheiten zur Begünstigung ihrer wichtigsten Wählerklientele geführt. Unsere politische Debattenkultur ist perfekt darin, Interessenkonflikte herauszuarbeiten, allerdings weniger dazu geeignet, in sensiblen Fragen gerechte Abwägungen zustande zu bringen. Wie auch immer das Ergebnis gewesen wäre – große Bevölkerungsgruppen hätten es nicht akzeptiert, was der Anerkennung des politischen Systems an sich und auch jeder einzelnen Partei und damit der Demokratie insgesamt Schaden zugefügt hätte.

Man hätte die Entscheidungsfindung plebiszitären Verfahren überlassen können, beispielsweise einer Volksbefragung, die zwar im Grundgesetz nicht vorgesehen ist, aber als unverbindliche Grundlage für politische Entscheidungen dienen könnte. Nun haben allerdings fast 3000 Jahre Demokratiegeschichte aufgezeigt, dass Plebiszite häufig zu katastrophalen Ergebnissen führen, nicht nur, weil die Bevölkerung Demagogen und Lügnern zum Opfer fällt, sondern auch, weil Fragen, in denen es um Grundrechte geht – hier um das Recht auf Leben –, nicht nach dem Mehrheitsprinzip entschieden werden können, weil es sonst zu einer Diktatur der Mehrheit und der Unterdrückung von Minderheiten käme.[13] Außerdem ist uns eine wichtige Voraussetzung für plebiszitäre Verfahren abhandengekommen: Die Öffentlichkeit. In den griechischen Stadtstaaten fand die öffentliche Diskussion auf Versammlungsplätzen statt, in den freien Städten des Mittelalters auf den Märkten, später in den Zeitungen, dann im Radio, dann im Fernsehen. Heute gibt es keine allumfassende Öffentlichkeit mehr, sondern fragmentierte Zirkel und Chatrooms bei Facebook, Twitter, Blogs und Websites, die meisten davon zumindest einseitig, wenn nicht verfälschend, lügnerisch oder gar verschwörungstheoretisch. Die gemeinsame Informationsgrundlage fehlt inzwischen ebenso wie ein von allen geteiltes Diskussionsforum.

Hätte das Bundesverfassungsgericht, dessen tägliches Geschäft aus schwierigen Güterabwägungen besteht, die Impfreihenfolge festlegen sollen?  Nein, denn das Bundesverfassungsgericht verfügt zwar über die Legitimation, politische Entscheidungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen, nicht jedoch, selbst politische Ziele zu setzen und Entscheidungen zu fällen.

Das Modell Bürgerrat

Wie kann man ein sensibles Thema, dessen Behandlung sehr viele Perspektiven, wissenschaftliche Analysen, Hinterfragen, Reflexion, Nüchternheit, Selbstdistanzierung erfordert, so behandeln, dass das optimale Ergebnis für das Gemeinwohl dabei herauskommt? Die erste Voraussetzung besteht darin, ein Konferenzformat zu finden, das es ermöglicht, sehr viele Stimmen so ausführlich zu Wort kommen zu lassen, dass Begründungen, differenzierte Argumentationen, kritische Rückfragen und ausführliche Diskussionen möglich sind. Zweitens brauchen wir dafür Beiträge aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen und innerhalb jeder Disziplin aus verschiedenen Orientierungen, denn auch die Wissenschaft ist nicht wertneutral, auch unter Wissenschaftler gibt es konkurrierende theoretische Orientierungen, Weltanschauungen, Wertekanons, politische Orientierungen und Interessen. Spezielle Gutachten können in Auftrag gegeben werden, um fehlendes Wissen zu generieren.

Die wissenschaftliche Perspektive muss ausbalanciert werden durch die gesellschaftliche Praxis, die durch Vertreter von organisierten Interessen eingebracht werden kann. Organisierte Interessen – Vereine, Verbände, Kirchen, Gewerkschaften etc. – stellen in einer pluralistischen Demokratie Kanäle dar, durch die Bürger ihre Interessen sehr spezifisch artikulieren und in die politische Diskussion hineintragen können. Indem sie sich in einem Interessenverband engagieren, können Bürgerinnen und Bürger ihre Interessen viel zielgenauer einbringen als bei den turnusmäßigen Wahlen, bei denen man nur eine grobe politische Richtungsentscheidung treffen kann, indem man der Partei die Stimme gibt, mit deren Zielen man am ehesten übereinstimmt – wobei man sich bereits glücklich schätzen kann, wenn man eine Partei findet, zu der der Wahl-O-Mat der Bundeszentrale für politische Bildung eine wenigstens 70-prozentige Übereinstimmung auswirft.

Aus dem Journalismus könnten Rechercheergebnisse eingespielt werden. Aus Regierungen und Verwaltungen auf allen Ebenen – Kommunen, Länder, Bund, Europäische Union, internationale Organisationen (in unserem Fall Weltgesundheitsorganisation WHO) – sollte über rechtliche, institutionelle Aspekte und praktische Umsetzbarkeit berichtet werden. Es könnten auch ungewöhnliche, innovative und kreative Lösungsvorschläge präsentiert werden, die beispielsweise von Studierendenteams oder Künstler entwickelt werden.

Um ausführliche Diskussionen zu ermöglichen, bietet sich dafür ein Konferenzformat an – mit mehreren ganztägigen Sitzungen, zwischen denen Pausen stattfinden, die es ermöglichen, das Gehörte zu reflektieren und zusätzliche Informationen einzuholen. Die Bürgerschaft wird bei diesem Verfahren repräsentiert durch vielleicht 200 zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger, damit ein repräsentativer Bevölkerungsquerschnitt erreicht wird. Die Bestimmung von Repräsentanten der Bürgerschaft durch ein Losverfahren stellt ein jahrtausendealtes demokratisches Verfahren dar. Aus der Vertretung der Bürgerschaft können Fragen an die Sachverständigen gestellt werden, es soll eine Debatte stattfinden, in Arbeitsgruppen können Vorschläge ausgearbeitet werden, es können Meinungsbilder hergestellt werden, und es sollte am Ende abgestimmt werden. Ab einem gewissen Punkt sollten die ausgelosten Bürger allein diskutieren, weil sich gezeigt hat, dass Bürgerinnen und Bürger in aller Regel eine höhere Gemeinwohlorientierung aufweisen als Interessenvertreter und Politiker, die dazu neigen, Partikularinteressen mit hoher Energie und Konfliktbereitschaft zu vertreten. Am Ende könnte in einem solchen Verfahren, das selbstverständlich transparent und öffentlich stattfindet, ein Vorschlag für eine Priorisierung der Impfungen verabschiedet werden, der verfassungsrechtlich unverbindlich ist, aber von den zuständigen politischen Organen übernommen werden könnte.

Was hier skizziert worden ist, ist keine Utopie. Solche Verfahren sind in Irland durchgeführt worden, um die extrem umstrittenen Fragen der Legalisierung der Abtreibung und der Anerkennung gleichgeschlechtlicher Ehen zu klären, wozu das parlamentarische politische System nicht in der Lage war, weil sich die verhärteten Positionen der politischen Parteien gegenseitig blockierten. In Irland nannte man das Verfahren „Citizens‘ Assembly“. Die Bürgerversammlungen, die in Deutschland auf kommunaler Ebene durchgeführt werden, weisen meist einen anderen Charakter auf, weil sie von der Politik dominiert werden. Ein der Citizens‘ Assembly ähnelndes, kleinformatiges Verfahren ist in den 1970er Jahren unter der spröden Bezeichnung „Planungszelle“ für die Stadtplanung entwickelt worden, konnte sich aber nicht durchsetzen. Auf Bundesebene erarbeitete im September 2019 der „Bürgerrat Demokratie“ mit Unterstützung des Präsidenten des Deutschen Bundestages Vorschläge zur Weiterentwicklung der Demokratie, zu denen auch die intensivere Nutzung genau des Instruments „Bürgerrats“ gehörte, mit dem diese Vorschläge erarbeitet wurden.[14] Eine wissenschaftliche Evaluation zeigte überwiegend Stärken des Verfahrens und nur wenige Schwächen auf, die aber eher den Charakter von Optimierungsmöglichkeiten als von grundsätzlichen Problemen aufwiesen.[15]

Zwischen März und Dezember 2020, als die Impfstoffentwicklung lief, hätte man genügend Zeit gehabt, einen Bürgerrat zu veranstalten, um die Impfreihenfolge festzulegen. Ist es mittlerweile zu spät? Nun, wenn man bereit wäre, richtig viele Ressourcen zu investieren und einmal richtig schnell zu sein, würde man das kurzfristig hinbekommen. Der Bundestag hat es ja auch schon geschafft, drei Lesungen eines Gesetzes binnen eines Tages durchzuführen. Ob die Entschlossenheit dazu vorhanden ist, muss jedoch bezweifelt werden.

Unsere Demokratie braucht eine Frischzellenkur

Wir sollten allerdings aus dem Triage-Desaster die Botschaft mitnehmen, dass unser demokratisches System dringend einer Frischzellentherapie bedarf. Am Anfang der Pandemie hat unser politisches System eine erstaunliche Handlungsfähigkeit entwickelt, die auch in der Bevölkerung, wie mehrere Umfragen zeigten, eine hohe Akzeptanz fand. Aber dieser Kredit ist während des Sommers wieder verspielt worden, und ausgerechnet bei der Impfstrategie, mit der sich so hohe Hoffnungen auf einen Sieg über das Virus verbinden, ist wieder viel Porzellan zerschlagen worden. Dass unsere Demokratie nicht optimal funktioniert, ist lange vor der Corona-Krise diagnostiziert worden, aber die Pandemie hat die Schwächen gnadenlos offengelegt. Es wird Zeit, die Demokratie zu erneuern und zu verbessern. Bausteine dafür liegen auf dem Tisch. Und sie sind sogar bereits ausprobiert worden.

Prof. Dr. habil. Volker Eichener, Hochschule Düsseldorf

[1] Jillian Deutsch, Sarah Wheaton: How Europe fell behind on vaccines. Politico vom 27.1.2021. https://www.politico.eu/article/europe-coronavirus-vaccine-struggle-pfizer-biontech-astrazeneca/, zugegriffen am 27.1.2021.

[2] Positionspapier der gemeinsamen Arbeitsgruppe aus Mitgliedern der Ständigen Impfkommission, des Deutschen Ethikrats und der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina: Wie soll der Zugang zu einem COVID-19-Impfstoff geregelt werden? Berlin 9.11.2020, S. 2.

[3] Ebda.

[4] Adriano Mannino, Korbinian Rüger, Nikil Mukerji, Albrecht von Müller: Unsere ungerechte Impf-Triage. Frankfurter Allgemeine Zeitung Online vom 3.3.2021. https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/impfen-gegen-corona-die-zweite-dosis-lieber-spaeter-17225702.html?GEPC=s1, zugegriffen am 3.3.2021.

[5] Yangyang Liu, Hillel Sanhedrai, GaoGao Dong, Louis M Shekhtman, Fan Wang, Sergey V Buldyrev, Shlomo Havlin: Efficient network immunization under limited knowledge. National Science Review, Volume 8, Issue 1, January 2021, nwaa229, https://doi.org/10.1093/nsr/nwaa229.

[6] Shlomo Havlin in: Nathan Jeffay: Israeli expert’s plan to triple impact of 1st shots: Don’t vaccinate the elderly

Immunizing superspreaders is the ‘only way’ to protect society with an initially limited supply of inoculations, says Israel Prize-winning physicist Shlomo Havlin. The Times of Israel Online vom 16.11.2020. https://www.timesofisrael.com/israeli-experts-plan-to-triple-impact-of-1st-shots-dont-vaccinate-the-elderly/, zugegriffen am 3.3.2021.

[7] K. Dooling, N. McClung, M. Chamberland et al.: The Advisory Committee on Immunization Practices’ Interim Recommendation for Allocating Initial Supplies of COVID-19 Vaccine — United States, 2020. MMWR Morb Mortal Wkly Rep 2020;69:1857-1859. DOI: http://dx.doi.org/10.15585/mmwr.mm6949e1.

[8] Max Weber: Politik als Beruf. Vortrag am 28. Januar 1919 vor dem „Freistudentischen Bund. Landesverband Bayern“. Verschiedene Ausgaben und Websites.

[9] Alena Buyx in: Alena Buyx im Gespräch mit Jasper Barenberg. Deutschlandfunk Website vom 23.2.2021. https://www.deutschlandfunk.de/coronavirus-deutscher-ethikrat-veraenderung-der.694.de.html?dram:article_id=492982, zugegriffen am 23.2.2021.

[10] Thomas S. Kuhn: Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen. Frankfurt am Main: Suhrkamp 1967.

[11] Christopher H. Achen, Larry M. Bartels: Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government. Princeton: Princeton University Press 2016, S. 310.

[12] David Runciman: So endet die Demokratie. Frankfurt a.M., New York: Campus 2020, S. 172.

[13] Federalist No. 51: The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments. New York, 8.2.1788.

[14] Dokumentiert auf der Website des Vereins Mehr Demokratie e.V.: https://www.buergerrat.de/buergerrat/buergerrat-auf-bundesebene/, zugegriffen am 5.3.2021.

[15] Brigitte Geißel, Rikki Dean, Stefan Jung, Bruno Wipfler: Bürgerrat Demokratie. Abschlussbericht der

wissenschaftlichen Evaluation. Forschungsstelle Demokratische Innovationen der Goethe Universität

Frankfurt am Main 19. Dezember 2019.