Richtige Einsichten. Aber viele Handlungsvorschläge bleiben vage meint unser Gastautor Knut Unger vom Mieterverein Witten.
Am 26. Februar wurde der lange erwartete Abschlussbericht der Enquetekommission des Landtages „Wohnungswirtschaftlicher Wandel und neue Finanzinvestoren“ der Presse vorgestellt. Die im Konsens der meisten Fraktionen formulierten Handlungsempfehlungen bleiben größtenteils vage. Von einem ausgeabeiteten Handlungskonzept zur Beendigung der Finanzialisierung der Wohnungswirtschaft kann ebenso wenig die Rede sein, wie von einem Programm für die Bewältigung der Folgen. Denn dazu hätte die Kommission offen mehr Finanzmittel für die Wohnungspolitik fordern müssen.
Jetzt ist es Aufgabe der Landesregierung, aus den vagen Anregungen der Kommission Gesetzentwürfe zu machen, die aber ebenfalls kein Geld kosten dürfen.
Die bereits veröffentlichte Zusammenfassung der untersuchten Fallbeispiele lässt erahnen, welcher Anstrengungen es bedurft hat, den komplexen Geschäftsmodellen der „Wohnungs-Heuschrecken“ wenigstens ansatzweise auf die Spur zu kommen. Dabei hat sich laut Abschlussbericht gezeigt, dass „es nicht das eine Geschäftsmodell gibt, sondern eine Vielzahl unterschiedlich ausgeprägter Geschäftsmodelle und -strategien, die in Abhängigkeit von der Investoren- und Finanzierungsstruktur, der jeweiligen Unternehmenskonstruktion, den gehaltenen Wohnungsunternehmen bzw. -beständen und den äußeren Rahmenbedingungen erheblich differieren können.“
Trotz aller Differenziertheit der Erscheinungsformen gibt es aber zentrale Entwicklungslinien, die von dem Bericht zutreffend benannt werden. Zum Beispiel: „Grundvoraussetzung für das Auftreten von derartigen Finanzierungs- und Investitionsplattformen wie beispielsweise Private Equity-Fonds ist anlagesuchendes Kapital. Dessen globales Wachstum hat in den letzten Jahrzehnten deutlich stärker zugenommen als das globale Bruttoinlandsprodukt und beträgt mittlerweile ein Vielfaches dessen…“
Auch die Bestandsaufnahme der politischen Rahmenbedingungen und (Fehl)entscheidungen, die den Ausverkauf der Wohnungen ermöglicht und begünstigt haben, fällt für alle (früheren) Parteien sehr kritisch aus: „Insbesondere die Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit bildete die Grundlage für die späteren Verkäufe von ehemals öffentlichen oder werksverbundenen Wohnungsunternehmen. Maßnahmen der Steuergesetzgebung wie die Steuerbefreiung von Gewinnen aus der Veräußerung von Anteilen an Kapitalgesellschaften durch Kapitalgesellschaften und die Pauschale Abgeltungssteuer für EK 02-Bestände waren für den Verkauf von Wohnungsunternehmen förderlich.“ Insofern können sich die die langjährigen Kritiker der marktradikalen Wohnungspolitik – darunter das Mieterforum Ruhr – durch die Studien vollständig bestätigt sehen.
Handlungsempfehlungen ohne Mut zur Konsequenz
Leider aber scheint der Kommission nach diesen weitreichenden Einsichten das Interesse oder der lange Atem gefehlt zu haben, aus der Analyse konsequent politische Folgerungen abzuleiten. Zum Beispiel: Wenn der Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit bei der Ermöglichung des Ausverkaufs so große Bedeutung zukam, dann, so würde man erwarten, ist die Frage nach Wiedereinführung eines wohnungsgemeinnützigen Rahmens für die Zukunft von entscheidender Bedeutung. Eine derartige Diskussion hat in der Enquete-Kommission auch stattgefunden, zumindest ansatzweise. Ihr wichtigster Befürworter war die Piratenfraktion, die mit Jan Kuhnert einen bekannten Wohnungsreformer auf den Stuhl „ihres“ Experten in der Kommission gesetzt hatte. In dem stark von Bemühungen um einen parteiübergreifenden Konsens (aus dem die CDU dann doch ausstieg) geprägten Handlungsempfehlungen ist von diesen Diskussionen aber allenfalls zwischen den Zeilen noch etwas zu lesen. Die Piraten scheinen sich in einer Pressemitteilung von ihrer eigenen Zustimmung zum Konsenspapier nachträglich distanzieren zu wollen.
Auch in anderen Bereichen scheint der Kommission nach ihrem mutigen und ehrgeizigen Auftakt die Puste ausgegangen zu sein. In weiten Bereichen ist die Diskussion offensichtlich in einem frühen Stadium stecken geblieben. Die Ausführungen zu den „Handlungsempfehlungen“ lesen sich wie eine Brainstorming-Liste erst noch zu diskutierender Maßnahmen. Das liegt sicher nicht immer nur an der knappen Zeit für die Beratungen, sondern auch an dem fehlenden Willen oder Mut, deutlich zu machen, dass soziale Wohnungspolitik auch Geld kostet.
Am konkretesten sind deshalb noch die Vorschläge, die sich an andere – den Bund – richten. An der Spitze der Begehrlichkeiten steht hier die Forderung nach einer Besteuerung von Anteilsverkäufen an Wohnungsgesellschaften. Das ist kein Zufall: Wenn die Umgehung der Gunderwerbssteuer bei den zahlreichen Transaktionen der Branche erschwert würde, würde das nicht nur bisherige Exit- und Refinanzierungsmodelle behindern, es würde auch zusätzliche Steuermittel in die Kassen der Bundesländer spülen.
Monatelang tobte deshalb im Bundesrat ein Streit im Rahmen der Jahressteuergesetzgebung. Eine Enquete-Kommission war also nicht erforderlich, um dieses Thema zu setzen. Allerdings kann eine wohnungspolitische Begründung für das Schließen der Steuerschlupflöcher die Karten in der Auseinandersetzung mit der – bilang siegreichen – Immobilienlobby neu mischen.
Abschiebung auf „Bundesratsinitiativen“?
Die Besteuerung der „Share-Deals“ ist nicht der einzige Änderungsvorschlag, mit dem sich die Kommission an die Bundesebene richtet. Die Liste der Themen reicht von Steuererleichterungen für Genossenschaften über Änderungen im Wohnungseigentumsgesetz und im Baugesetzbuch bis zu zahlreichen Themen im Miet- und Verbraucherrecht. Das Verdienstvolle an dieser Liste mag sein, dass in diesen Handlungsfeldern überhaupt diskussionswürdige Punkte benannt werden, die bislang tabuisiert oder ingnoriert wurden. Die Diskussion selbst wird in dem Abschlussbericht aber nicht dargestellt, geschweige denn zu Ergebnissen geführt.
Bei den „Handlungsvorschlägen“ für die zahlreichen „Bundesratsinitiativen“ handelt es sich stattdessen fast ausschließlich um Bitten um „Prüfungen“, die zudem überwiegend sehr unbestimmt oder unausgereift erscheinen. Wenn es da zum Beispiel heißt, die Landesregierung solle „sich dafür einsetzen, dass im BauGB Änderungen vorgenommen werden“ um „der neu entstehenden Problematik der Problemimmobilien und neuen Finanzinvestoren Rechnung zu tragen…“ ist nicht einmal erkennbar, in welche Richtung die aufgezählten Bestimmungen des BauGB genau geprüft werden sollen.
Ähnliches gilt für die „Bildung von Mieterräten oder Mieterbeiräten nach dem Vorbild des Betriebsverfassungsgesetzes“. Mieter gelten bislang nicht als Arbeitnehmer ihrer Vermieter, sie können z.B. nicht betriebsbedingt gekündigt werden. Die Analogie zur Arbeitswelt ist also sehr weit hergeholt. Und was wäre gewonnen, wenn die Mieter bei Details spekulativer Geschäftsmodelle mitbestimmen dürften, die doch von der Kommission als völlig indiskutabel entlarvt wurden?
Landespolitisch unbestimmt
Auch unabhängig von Änderungen zahlreicher Bundesgesetze – die sicherlich oft wünschenswert wären – könnte auf Landesebene eine Menge im Sinne der Mieter und Wohnsiedlungen erreicht werden. Auch hierzu präsentiert die Kommssion vor allem Bitten um Prüfungen. Einige Themen werden auf die Bundesebene abgeschoben, obwohl dies nicht zwingend erforderlich wäre. Die landespolitischen Handlungsempfehlungen bleiben weit hinter dem zurück, was eigentlich diskutiert werden müsste.
Keine Pflicht zur Wohnungsaufsicht?
Die betrifft vor allem die bislang ein Schattendasein fristende kommunale Wohnungsaufsicht. Zwar soll ein neues Wohnungsgesetz NRW zum Abbau einiger wichtiger Umsetzungs-Defizite beitragen. Diese kleineren Änderungen, z.B. der rechtlichen Rolle der „wirtschaftlichen Zumutbarkeit des Eigentümers“ bei angeordneten Maßnahmen, werden aber nur in besonders handlungswilligen Kommunen und bei extremen Wohnungsmängeln zu Verbesserungen führen. Auch die vorgeschlagene Ermöglichung von Anordnungen bei leerstehendem Wohnraum hilft nur in handlungswilligen Kommunen.
Zu der von den Mieterverbänden wiederholt geforderten Erhebung der Wohnungsaufsicht zu einer kommunalen Pflichtaufgabe bekennen sich die Fraktionen in den Handlungsempfehlungen dagegen nicht. Vielmehr ist ausdrücklich von einer „freiwilligen Selbstaufgabe“ die Rede.
„Selbstaufgabe“, dieser Begriff trifft es wahrscheinlich gut: In den allermeisten Kommunen, den stark verschuldeten zumal, wird sich voraussichtlich überhaupt nichts an der Untätigkeit der Stadtverwaltungen ändern. Die Mieter werden weiter auf sich und ihre Organisationen gestellt sein. Die Städte erhalten zwar vielleicht ein paar bessere kleine Handlungsmöglichkeiten. Sie werden aber nicht in die Lage versetzt, diese Möglichkeiten auch zu nutzen.
Will die Landesregierung entgegen dieser Empfehlungen erreichen, dass in allen Kommunen Fehlentwicklungen in den Wohnungsbeständen frühzeitig erkannt und gelöst werden können, muss sie den betroffenen Kommunen nicht nur die vorgeschlagene „Beratung“ und vielleicht ein „Monitoring der Problemimmobilien“ durch die NRW-Bank zur Seite stellen. Sie muss die Kommunen mit den für die Durchführung der wohnungspolitischen Aufgaben erforderlichen Haushaltsmittel ausstatten. Immerhin handelt es sich bei der Wohnungspolitik vorrangig um eine Landesaufgabe, und es geht um Investitionen in die soziale Zukunft unserer Städte, deren Unterlassung viel höhere Kosten verursachen kann als heute absehbar ist.
Klare Anforderungen an die Wohnungsqualität?
Im Rahmen eines neuen Wohnungsgesetzes NRW müssten zudem die baulichen Mindestanforderungen an Wohnungen sehr viel klarer formuliert sein als dies bislang der Fall ist. Dieser Punkt findet Erwähnung in den Empfehlungen, bleibt aber inhaltlich völlig unbestimmt. Zu erwarten wäre etwa eine Bestimmung, die ganz klar darauf verweist, dass die Mindestanforderungen an den Wärmeschutz an allen Bauteilen eingehalten werden müssen, da ansonsten das Auftreten von Schimmelschäden wahrscheinlich ist. Aber zu solchen technisch wichtigen Fragen finden sich ebenso wenig Aussagen wie dazu, ob bei einer Verletzung dieser Mindestanforderungen die Wohnungsaufsicht verpflichtet wird, ordnungsrechtlich vorzugehen.
Da es uns heute nicht nur darum gehen kann, allermieseste Schrottimmobilien zu sanieren, sondern es auch darum gehen muss, einen verbesserten Allgemeinzustand der Wohnungsbestandes zu erreichen, müssten eigentlich zusätzlich Anforderungen an die Qualität der Wohnungen formuliert werden, die über die Mindeststandards hinausgehen. Sie könnten dann Zielmarken für Investitions-Vereinbarungen mit den Eigentümern vernachlässigter Immobilien darstellen. Aber auch zu solchen Entwicklungszielen schweigen sich die Handlungsempfehlungen aus, was zum Teil sicherlich die geringe Auseinandersetzung der Kommission mit dem physischen Zustand vieler in die Jahre gekommener Wohngebiete widerspiegelt.
Zulassungsprüfung für Wohnungsvermietungen?
Die Idee einer „Lizensierung“ der Wohnungsvermietung wird lediglich als Thema für die bundespolitische Diskussion vorgeschlagen. Dabei ließe sie sich im Wesentlichen bereits auf Landesebene umsetzen.
Das neue Wohnungsgesetz müsste lediglich regeln, dass in zu bestimmenden Wohngebieten Mietwohnungen von den Eigentümern bei der Stadtverwaltung registriert werden müssen – womit man das Problem der anonymen Vermieter gelöst hätte – und dass sie dabei ggf. die Einhaltung von Standards belegen müssen. Die Zulassung zur Vermietung einer Wohnung könnte auch mit dem Nachweis einer ausreichenden Kapitalausstattung und ggf. Rücklagenbildung für Instandsetzungen und Reparaturen verbunden werden.
Derartige Lizensierungssysteme gibt es in vielen Städten der USA und Kanadas, In Großbritannien gibt es politische Auseinandersetzung um eine Verallgemeinerung der Lizensierungsstandrds im unteren Bereich des privaten Wohnungsmarktes. Solche Regelungen hätten – entgegen der Meinung der Kommission – auch im Rahmen des deutschen Rechtssystems nichts mit dem Gewerberecht zu tun. Da Wohnungsvermietung kein Gewerbe darstellt, berührt die Meldepflicht von Mietwohnungen nicht die Gewerbe- und Berufsfreiheit. Da es außerhalb des Steuerrechts keine bundesgesetzliche Regulierung der Vermietung gibt, kann das Land hier durchaus verfassungskonform den Vorreiter machen. Aber das hat man in der Kommission dann wohl doch nicht zu denken gewagt.
Verplichtung auf Rücklagen?
Auch Vorschläge zur Einführung einer Pflicht auf Bildung einer Instandhaltungsrücklage, die zumindest von den externen Experten der Kommission zeitweise ernsthaft erwogen wurden, sind aus den Empfehlungen fast völlig verschwunden. Alles was davon übrig geblieben ist, ist die Idee einer eventuellen Steuerbefreiung der Rücklagenbildung. Das ist aber völlig unzureichend.
Zumindest größere Vermieter sollten gesetzlich verpflichtet werden, aus einem Teil der Mietzahlungen auf Objektebene (z.B. das Haus) Instandhaltungsrücklagen zu bilden, die dem Zugriff der Finanzjongleure entzogen ist. Diese Rücklagen sollten dann auch steuerbegünstigt werden.
“Auffanglösungen“
Wenn die Kommission die Geschäftsmodelle der Finanzinvestoren auf den Wohnungsmärkten tatsächlich für so problematisch und sozial unverträglich hält, wie es der Tenor des Abschlussberichtes nahelegt, wäre es naheliegend, darüber nachzudenken, wie aus dieser „Heuschreckenwirtschaft“ wieder ausgestiegen werden könnte. Die Frage wäre: Wie können die in die Spekulationsmühlen geratenen Wohnungen wieder an „gemeinnützige“ oder wenigstens einigermaßen verantwortlich handelnde Eigentümer übertragen werden?
Schon eine ausdrückliche Formulierung dieser Frage fehlt im Abschlussbericht. Und so ist es kein Wunder, wenn auch die „Handlungsempfehlungen“ mit einer systematischen Antwort passen müssen. Dabei sind mögliche Elemente einer solchen Strategie in dem Papier durchaus angedeutet: Durch die stärkere Besteuerung von Transaktionen, durch öffentlich-rechtliche Anforderungen an den Zustand der Wohnungen, durch gestärkte Mieterrechte und durch mehr Transparenz können unerwünschte Geschäftsmodelle der Finanzinvestoren unattraktiver gemacht werden. Zugleich werden durch die Steuerbegünstigung sozialer Unternehmen, durch soziale Wohnraumförderung und Vorkaufsrechte die Grundvoraussetzungen dafür geschaffen, dass ausstiegswillige Finanzinvestoren ihre Wohnungen zu günstigen Preisen an soziale Eigentümer abgeben.
Um aus Andeutungen eine Strategie zu machen, müssten diese Elemente freilich auch zeitnah umgesetzt und aufeinander abgestimmt werden. Es müsste diese neuen sozialen Eigentümer geben, die zu einer Übernahme der maroden Wohnungen bereit und auch in der Lage wären. Und dazu müsste es dann auch öffentliche Finanzhilfen geben.
In den Handlungsempfehlungen fehlt dazu ein klarer Plan, aber immerhin gibt es einen Absatz zur „Entwicklung von nachhaltig orientierten Auffanglösungen“. Demnach empfiehlt die Kommission die „Prüfung“ verschiedener Fondslösungen, bei denen privates und öffentliches Kapital für den Erwerb und die Sanierung der Wohnungen mobilisiert werden soll. Diese Ideen bestanden im Grunde schon bei Beginn der Arbeit der Kommission. Man darf sich fragen, wann es endlich einmal konkreter wird.
In den Empfehlungen fehlt auch jeder Hinweis darauf, wie bestehende Landesinstitutionen (z.B. NRW Bank) und öffentlich verbundene Unternehmen (z.B. die RAG und VivaWest) an der Lösung der Probleme durch Übernahme von Wohnungsbeständen beteiligt werden können.
Dagegen gibt es einzelne erstaunlich konkrete Vorstellungen dazu, wie die Durchsetzbarkeit von Abrissen verbessern kann. Ein Zufall?
Papiertiger?
Nicht nur auf Landesebene handelt es sich gerade bei der Suche nach neuen „Trägern“ der Wohnungsbewirtschaftung um eine Schlüsselfrage. In den Jahrzehnten der Privatisierung und der Marktliberalisierung hat die öffentliche Hand ihr Instrumentarium zur Lösung der Wohnungsprobleme verplempert. Jetzt müssen neue öffentlich verbundene Eigentümer- und Finanzierungstrukturen geschaffen werden, um die katastrophalen Folgen zu bewältigen.
Die Enquete-Kommission hat einige dieser Folgen zu beschreiben und zu erklären versucht. Sie hat auch eine ganze Reihe an Diskussionpunkten aufgeschrieben. Bis zu einer wirklichen Abkehr von der finanzmarktgetriebenen Wohnungswirtschaft wäre es auf jeden Fall noch ein weiter Weg. Solange sich alle den „Schuldenbremsen“ und „Fiskalpakten“ unterwerfen, wird dieser Weg aber wohl nur auf dem Papier stehen.
Aller Voraussicht nach werden die Mieter und ihre Organisationen mit dem Problem der „Heuschrecken“ auch weiterhin weitgehend allein klar kommen müssen.
